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监狱人民警察依法履职免责制度探索论文与基于五大改造新格局的监狱总体发展观体系研究论文两篇

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监狱人民警察依法履职免责制度探索论文与基于五大改造新格局的监狱总体发展观体系研究论文两篇


监狱人民警察依法履职免责制度探索论文
内容摘要:在监狱人民警察执法履职过程中,建立健全民警职业保护机制,建立健全监狱人民警察依法履职免责制度,对保护民警合法权益,确保民警执法安全有重要的意义。充分认识依法履职免责制度的重要意义,制定原则明确、内容科学、程序规范的免责制度,科学认识制度执行中的相关问题,对推进民警依法履职进程、推动监狱工作发展具有重要的作用。
关键词:监狱 民警 依法履职 免责 探索
监狱作为国家刑罚执行机关,履行对罪犯监管改造的法定职责,通过充分发挥监狱惩罚、改造、防卫和预防功能来确保社会的安全稳定。监狱人民警察作为监狱机关的最小执法单元,依法履职是职业的基本属性和客观表现。监狱人民警察开展执法活动,必然存在冲突、对抗,这也导致了监狱工作中不可避免的出现这样或那样的问题。出了问题,追究责任成为必然。如何科学追责?如何确保监狱人民警察合法权益和执法安全,是监狱责任追究体系面临的重要问题和重大难题。解决上述问题,必须始终坚持制度建警、制度强警,必须针对监狱人民警察的职业特点和职业风险,建立健全监狱人民警察依法履职免责制度体系。
一、监狱人民警察依法履职免责制度重要意义
(一)是监狱适应形势发展的必然要求
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建立健全司法人员履行法定职责保护机制。司法部《xx-2020年监狱戒毒人民警察队伍建设规划纲要》提出“完善监狱戒毒人民警察队伍职业保障制度”。党的十七大报告明确提出“深化司法体制改革”,司法部亦将深化监狱体制改革纳入到司法行政改革当中。在这样大的背景下,建立健全监狱人民警察职业保护机制是监狱体制改革的发展方向和必然要求,是监狱工作不断发展的客观需要。建立健全监狱人民警察职业保护机制必须建立监狱人民警察依法履职免责制度体系,否则监狱人民警察的职业保障无从谈起。
(二)是完善监狱制度体系的必然要求
建国以来,随着《监狱法》《监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法》等法律法规的出台,我国监狱法律体系逐步建立。同时,监狱机关在严格执行法律法规的基础上,针对监狱工作的特点和实际需要,建立了一系列的规章制度,成为法律法规的有益补充,确保了监狱工作的正常运行。但是,无论是从法律层面还是制度层面来看,监狱的法律法规、制度体系过多的规范了监狱人民警察的责任、义务,工作程序、要求,责任的追查和追究,缺少了监狱人民警察职业保障制度体系。法律法规需要国家层面立法,监狱无法掌控。在国家尚未出台相关法律法规的情况下,作为监狱人民警察追责问责主体的监狱,有必要去研究以监狱人民警察依法履职免责制度为主要内容的职业保障制度体系,来补充和完善监狱制度体系。
(三)是保障监狱民警执法安全的客观需要
当前,监狱对监狱人民警察追责的客观现实是一旦出了问题,就必须有民警来承担相应的责任。而在追究责任的过程中,虽然会一定程度上考虑民警的执法过错,但是,在没有明确规定什么情况承担责任、什么情况不承担责任的情况,不可避免的出现了部分民警虽然严格执法,却依然受到处理、承担责任的情形。这一方面极大挫伤了民警执法的积极性,另一方面也给民警造成了巨大的心理压力,导致民警在执法时畏手畏脚,不敢创新和进取,对监狱工作产生了负面影响。同时,对监狱而言,追责和不追责,在法无明文依据的情况下,出于两难境地。因此,为避免上述情况发生,就必须要建立民警追责与否的法律依据,建立监狱人民警察依法履职免责制度体系,以明确不追责的具体标准,便于监狱更科学、合理的对民警追责问效。广东高明监狱在2013年首创履职免责机制,在科学问责、依法问责上作了积极有益的尝试,取得了很好的效果,民警执法的积极性得到了提高,心理压力得到了缓解,监狱工作得到了提升,值得我们思考和借鉴。
二、监狱人民警察依法履职免责制度的立法构想
笔者结合监狱工作实际,结合国家立法和监狱建章立制的相关原则和经验,认为制定科学、可行的监狱人民警察依法履职免责制度必须要做到以下几点:
(一)以“过错责任”为追责的基本原则
法律责任的归责是指特定国家机关或国家授权的机关依法对行为人的法律责任进行判断和确认时,应该遵循的基本准则。在我国执法领域,归责侧重点有所不同,主要有过错责任、无过错责任和公平责任。监狱人民警察的执法履职行为必须以主观上的作为和不作为得以具体体现,无论是严格执法和执法过错,均在执法行为、执法态度、执法理念等主观活动中得以体现。这有别于其他的履职行为,比如电力部门对电力设施的管理和维护,即便是采取了法律规定的必要措施,一旦出现人员类如钓鱼触电的行为,均需根据无过错原则规定追究电力部门的责任;也不同于紧急避险情况下给他人造成损害,当事人虽然没有主管过错,但是根据公平原则,也需承当相应责任。对于监狱人民警察的追责,从其执法履职行为的主观性考虑,必须要以过错责任(包含过错推定)为唯一原则和根本遵循,必须明确民警执法履职存在过错,则承担责任,不存在过错,则不需承担责任。
(二)以明晰的岗位职责和执法标准为基础
建立健全监狱人民警察依法履职免责制度,首先必须明确什么情况下属于依法履职,什么情况属于未依法履职,这是依法追责的前提和基础。因此,必须要明确监狱人民警察的岗位职责和执法标准。岗位职责和执法标准不能是笼统的描述,也不能是模棱两可的表述,必须是可以用具体指标来衡量的量化指标,必须是便于操作的、明确的、具体的指标,达到了,就可认定为依法履职,没有达到或者缺少相应的指标,则认定为未依法履职,以此作为追责的标准和尺度。监狱在建立健全监狱人民警察依法履职免责制度之前,必须要对监狱人民警察根据级别、岗位、工作内容、执法依据、执法环节等要素设计科学、合理、统一、规范的岗位职责和执法标准,既要体现执法和岗位的重要程度,也要体现执法的风险程度;既可以作为监狱人民警察依法履责免责制度之外的独立制度,与之互为补充,互为配合,形成体系,也可以直接写在依法履职免责制度当中,作为制度组成部分。只有建立了科学、明确、合理、可行的岗位职责和执法标准,监狱人民警察依法履职免责制度才有了执行的基础,否则,只能是一纸空文,不便于操作和执行。
(三)以规范、合法、可行的程序为核心
建立健全监狱人民警察依法履职免责制度体系目的是确保对监狱人民警察的追责客观、公正、合理,真实的反映民警履职执法程度,准确的判断民警是否具有过错,是否需要承担责任,需要承担什么责任。如何能够确保这一目的的实现?必须要通过严格、细致的调查才能够对民警执法履职进行正确的判断。因此,监狱人民警察依法履职免责制度必须要设定责任追究的调查程序。调查程序中必须包含以下要素:一是负责调查的主体,明确可以行使调查的权利的部门和人员;二是调查的指定内容,包含事件的过程和事实、事件起因和结果、事件中参与人的定性等;三是调查的必经程序,包括事件现场的处理、对本人的询问、对事件人证物证的搜集等环节;四是调查的结果,包含事件原因的分析、事件责任的认定、事件调查报告的编写、事件档案的整理等;五是责任处理结果的送达,要着重强调对当事人处理的结果的告知、当事人对结果送达的签字确认;六是调查结果的复核和复议,既要规定相关部门对调查结果进行复核,确保调查结果的准确性,又要允许事件当事人对调查结果的复议申请权,通过复核和复议,确保整个调查程序的科学性和完整性。坚持以客观、详实的调查程序来确保调查结果的准确性,以调查结果的准确性来保证追责的科学性,是建立健全监狱人民警察依法履职免责制度的核心。
(四)以调查主体履职的责任追究为保障
在监狱人民警察依法履职免责制度中,调查过程是确认民警是否需要承担责任的关键环节。在这个环节中,调查主体成为具体的执法者,调查部门和调查人员,是否严格按照规定程序、严格依法依规进行调查,是确保调查结果的真实性和准确性、责任追究的科学性和合法性的关键。因此,监狱人民警察依法履职免责制度中必须要对调查主体的履职情况进行规范,必须明确规定“调查主体在调查过程中应对调查结果负责,调查结果不准确的,追责认定不正确的,或未按照法定程序和要求进行调查的,调查部门和调查人员要承担相应责任”。这一规定,使监狱人民警察依法履职免责制度更加完整和科学,进一步的规范调查主体依法履行调查权限,确保民警合法权益得到公平、公正的保护。
当然,在监狱民警依法履职免责制度当中,对执法依据、具体的责任追究条款等规定也十分重要,但是由于上述条款,国家法律法规和各级规章制度均有明确规定,只需严格执行即可,故本文不过多赘述。
三、监狱人民警察依法履职免责制度执行中应注意的问题
制度制定,执行是关键。制度能够充分发挥作用,执行将起到决定性作用。因此,监狱人民警察依法履职免责制度体系的建立和健全,不仅仅体现在制定的环节,也不仅仅体现制度内容的设定,同样也体现在制度的执行上。孟子云“徒善不足以为政,徒法不足以自行”,光有善法不能善行,法不足以成法。所以,笔者认为在监狱民警依法履职免责制度执行过程需要注意以下问题:
(一)对主要党员领导干部的责任追究要与普通监狱民警区别对待
普通监狱民警的责任认定和追究,根据前文所述,必须要以“过错责任”为基本原则和根本遵循。但是,对于监狱的主要党员领导干部来讲,其领导责任的承担,确属例外,亦应按国家法律法规处理。主要党员领导干部既不等同于普通监狱民警,也不等同于一般领导干部,应允许对主要党员领导干部保留“无过错问责”,按照中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的,要对主要党政领导干部实行问责。这里的问责,指的是“无过错问责”,允许对主要党员领导干部保留“无过错问责”,与国际上通行的业务类干部过错处分,政务类干部无过错处分的法律精神是一致的。作为主要党员领导干部,承担的不仅仅是业务工作,更多的是对整体工作的社会责任和政治责任,理应承担相应的政治风险。这与监狱人民警察依法履职免责制度规定的“过错责任”原则并不相悖,应理性科学的对待。
(二)监狱人民警察依法履职免责制度执行不能从负面结果做有错推定
监狱在对出现的负面事件进行调查时,往往首先在思想上就认定既然产生了负面后果,就一定有人在执法履职中存在过错。这种先入为主思想不利于对事件的调查,而且往往起到负面效应,使得调查不能客观、公正。责任的认定,是否具有过错,必须以调查结果为依据,以事实为依据,以证据为依据。如果调查主体采取了以结果倒推责任的方式,必然导致监狱民警执法履职过程中背负极重的心理负担,会形成多一事不如少一事,干得越多过错越多的思想,从而严重影响监狱工作的正常开展。
(三)避免制度的孤立运行
监狱人民警察依法履职免责制度的执行,不能脱离其他法律和制度,必须相互补充、相互配合,既要符合法律法规、部门规章的规定,也要符合上位法的规定;既要牢牢把握制度执行主体即监狱的调查机关和人员在调查事件责任中的主体地位,又要善于利用社会资源,用专业的法律资源来弥补监狱内部人员法律专业程度的短板和不足;既要努力从自身夯实制度的执行,又要建立配套的制度体系,尤其是建立制度执行监督体系,确保制度有效落实。只有这样,制度运行才能顺畅,功能才会发挥,才能更好的维护民警的合法权益。
(四)制度的执行和民警的教育相配合
监狱人民警察依法履职免责制度终归是民警职业保护机制的一项举措,是事后的纠错纠偏的必要措施,虽然能够对民警依法履职提供保障,不依法履职进行惩罚,但是毕竟只是外部保护机制。要想真正意义上确保制度的有效落实,必须加强民警法制意识教育、职业意识教育,使民警自觉树立守法意识、依法履职意识、执法履职证据留痕意识,形成教育和制度相配合,推动监狱工作的健康发展。


基于五大改造新格局的监狱总体发展观体系研究论文

【内容摘要】 以政治改造为统领的五大改造新格局是体现新时代监狱工作更高站位和更强社会责任感的战略发展部署。五大改造新格局的新实践必须解决监狱重心由监管安全向聚焦改造的战略转移,通过梳理调整监狱各种安全观之间的关系,把握住五大改造新格局的系统思维精髓,构建起与推进五大改造新格局相适应的包括安全观、教育观、刑罚观、人才观等在内的监狱发展观体系,为推进五大改造新格局的理论丰富和实践创新提供不竭的思想认识动力。
【关键词】 五大改造新格局 总体发展观 系统思维
五大改造新格局是新时代司法部对监狱工作作出的发展规划,是提升监狱政治站位,着眼于国家总体安全观来谋划监狱坚守底线安全、践行改造宗旨的思维方法。当前,全国监狱系统正在推进五大改造新格局的理论研究和深入实践,但作为提升监狱政治站位和发展品质的一种新理念新思想,还需要更具体的理论和实践内容来支撑,同时,安全是监狱工作基础而重要的工作,监狱工作重心能否真正实现从全警全力保安维稳向既要坚守底线安全,更要践行改造宗旨的转移,还需要进一步修正影响监狱工作的各种安全观并平衡其关系,通过监狱工作的不断创新实践,着力构建起以总体国家安全观为指引的、以五大改造新格局为推进力的监狱工作全方位改革发展的新思维新理念体系,本文称之为监狱发展观体系。
一、监狱安全观是监狱发展观体系的基础性构成
1.观的根本是对某一事物的认识和看法。我们常说的三观即人生观、价值观、世界观,以及中国共产党提出的新三观即事业观、工作观、政绩观,都表明,对某一事物,不同的人、不同的立场、不同的时期,会有不同的认识、态度、看法,也因此导致各自有不同的行为,不同的预期,以及最终不同的结果。因此,要想做好一项工作,既需要有基本的三观或新三观作为总的指引,也需要明确对具体工作有科学、理性、符合时代特点和人们共同预期的较稳定和能被普遍接受的观之指引。新中国的监狱工作一直有着法定的宗旨、通行的理念指引,也有着通过实践后影响或支配不同省份、不同监狱管理者的具体不同的思想认识。监狱应坚持什么样的安全观,应推崇什么样的发展观,需要监狱理论工作者和实务工作者在总体国家安全观的指引进一步加强研究、推进实践,使监狱安全观能够形成明确而丰富的内涵,同时作为一种认识和看法,也能够获得更广泛的认同并形成共识,真正发挥应有的统一并引领思想,达成共识并凝聚警心人心的功能作用。
2.安全观是对于安全的总的看法和根本观点。近年来的监狱工作实践,致力到精细管理和规范管理,聚焦于监狱安全和秩序稳定,使安全成为扎根监狱管理者和基层民警的重要思想指导。监狱的安全其中最关键的是监管安全,如监管安全“四无”即无脱逃、无狱内重大案件、无重大安全生产事故、无重大疫情等。除了通行的“四无”,大多省局或监狱还提出了更多的监管安全零指标,如无罪犯自杀、无罪犯违纪、无违禁品等。此外还包括交通安全、消防安全、民警人身安全等在内的监狱全方位立体安全。将监管安全提升到相当重要的程度来对待,或是提出安全就是生命,或是提出没有安全就没有话语权,或是强调忧患意识、居安思危,或是将监狱比作火山口、炸药桶,或是要求每名民警时刻如临深渊、如履薄冰、如坐针毡,既是各级监狱工作者对于监管安全工作应有的重视所要求的,更是监狱工作多年实践从无数血淋淋的惨痛教训中换来的根植于骨子里的记忆。因此,监狱发展观体系研究必须首先聚焦监狱安全观这一基本而关键性的问题,必须转变理念,调整思路,用新时代的新眼光来解构监狱安全工作。
3.总体国家安全观是监狱安全观的核心坚守。一方面,安全观要回答安全是什么的问题。安全是生命,安全是责任,安全是“四无”,不同的认识有不同的切入视角,也有因不同切入视角而产生的局限性。着眼于防脱逃、防劫持等具体的监管安全事故类型,具有就事论事的局限性;着眼于安全是责任、失职必被追责,是从责任等某一角度阐释安全的某方面特性。而监狱总体安全观,则是根植于总体国家安全观,着眼于安全工作对于监狱整体工作,进而监狱对于整个社会,其从监狱和社会全景视角看待安全的一种高站位和战略思考。另一方面,安全观还要回答怎么办的问题,通过人海战术、严防死守来保障安全,还是通过不惜一切代价地加大基础设施和信息化设备投入来保障安全,还是通过清除一切可能被罪犯用以违纪的物品,将罪犯装到套子里,无所不用其极地保障安全?监狱总体安全观的回答是通过系统思维和协同治理来实现总体的安全。保持罪犯服刑期间不发生对人对己的伤害,不发生对监狱重大权益的伤害,是安全的重要内容但不应是监狱安全的全部内容。总体安全观通过强化以政治改造为统领的五大改造新格局,既着眼于罪犯服刑期间不对监狱的秩序和权益产生重大伤害,更着眼于罪犯回归社会后不再对社会秩序和人民生命财产安全构成危险和伤害,体现了监狱工作者的更高站位和更广视野,是总体国家安全观在监狱的具体化。
二、当前推进监狱安全观研究与实践存在的问题
1.监狱工作绝不仅仅是安全工作,安全观难以支持监狱发展理念体系。监狱工作作为整体性、体系性的工作,需要一系列与安全观内在统一、外在互补的监狱工作观的相互支撑与配合。虽然基于服从和服务于监狱安全需求可以改革与完善教育改造等工作,突出攻心为上、以人为本的个别教育等改造活动效果,但教育改造活动并不是所有内容都可指向安全,或说当所有教育改造活动、所有劳动改造活动等都需要与安全挂钩时,尤其是将监狱所有工作都强制性地与安全工作挂钩时,不仅不能强化安全观的核心要义和关键本质,反而是淹没、冲淡了安全观的应有价值和指导意义,使得安全观凌驾于所有工作之上,导致五大改造新格局实践的相对虚化。因此,需要通过构建一套包括安全观在内的监狱发展观体系,清晰地界定并精准地推进总体安全观的理论研究和实践创新。
2.主导监狱的安全观具有实践多样性,需要总体安全观的统筹统领。当前,监狱监管安全形势并不容乐观,过去10年间发生的暴力越狱、冲击监狱围墙大门强行脱逃、外出就医期间脱逃以及狱内再犯罪等案件不时发生的事实表明,监狱工作还需要既仰望星空又低头看路。实践中,摆在监狱理论工作者和实务工作者面前的一个无可回避的课题就是如何认识底线安全、治本安全、治标安全等的关系。笔者研究认为:底线安全观、治本安全观、治标安全观等安全观的内涵和价值需要同步研究,只能厘清此类问题,对监狱总体安全观的认识才能更清晰,从而使监狱总体安全观得到深入践行,为五大改造新格局的创新实践提供最强有力的基础支撑。
3.推进监狱的总体安全实践,需要基于系统思维的后续具体内容支撑。从总体国家安全观在监狱的实践看,各省局都提出了一些工作理念和具体措施,如北京局提出的
“一四五四”北京行动纲领(一指坚持一项统领,既总体国家安全观;四指深入践行“四为”理念,即监管安全为先,教育改造为本,公正执法为基,队伍建设为要;五指全面加强五大体系建设,即安全防范体系、科学改造体系、公正执法体系、综合支撑体系、队伍保障体系;四指以实现四个领先为首善目标,即安全业绩领先,改造效能领先,公正执法领先,科技应用领先),并出台了配套的27个行动计划等,但从体系、目标和计划的具体内容看,创新性的方法与措施并不多,总体安全观并未促成监狱管理者的领导思维、监狱民警的法治思维层面的转变,这既不利于总体安全观的真正落地,也不利于以总体国家安全观为指导切实推进监狱工作的换档提速、转型升级、创新发展。
三、基于五大改造新格局对监狱发展观体系的构建
五大改造新格局的价值实质在于其体现出的监狱工作者应具有的政治站位、理性思维、法治思维、大局意识、长远眼光、社会责任感等,是总体国家安全观在监狱改造工作中的发展与延伸。新时代的监狱工作需要进一步完善以总体安全观为统领的监狱安全观体系建设,同时运用系统思维,形成包括安全观、教育观、管理观、刑罚观、人才观等在内的总体发展观,从而推动总体国家安全观在监狱的深入实践,推进五大改造新格局在监狱的创新实践。
(一)完善监狱安全观体系是构建监狱发展观体系的基础。
1.底线安全观是监狱安全观体系的基础内容。对于监狱工作的底线安全观,各方并没有进行深入而系统的论证,从而使底线安全观并未得到应有的公正评价。底线安全观是指将安全视为监狱工作应坚守的最低底线的认识和看法,其不仅具有重要的现实意义,也具有强大的理论和法律支撑。底线安全观指导下的监狱实践正因为将监管安全视为责任与生命,才不断推进监狱管理的规范化和精细化,有效降低了监狱自身的安全风险,为教育改造、执行刑罚提供了良好的秩序环境。同时,支撑底线安全观的是底线思维,而底线思维,习近平总书记的解读是“凡事从坏处准备,努力争取最好的结果”。从法治层面看,社会治理和监狱治理都应设定底线,社会治理的底线是法律,最低底线是《刑法》,而监狱安全的底线同样是法律,最低底线同样是刑法。如监狱系统共认的监管安全“四无”都在《刑法》中有底线性条款:无脱逃是《刑法》第316条脱逃罪,第317条组织越狱罪、暴动越狱罪、聚众持械劫狱罪等所设定的;无狱内重大案件是《刑法》第315条破坏监管秩序罪等所设定的;无重大安全生产事故是《刑法》第135条重大劳动安全事故罪所并非仅针对监狱而设定的;无重大疫情是《刑法》参照第409条传染病防治失职罪等并针对监狱人群密集的特定情况而由监狱自我认领的。除了“四无”,其他的诸如无罪犯自杀等,都是监狱工作者自我加压,承担起相关法律保障包括罪犯在内的公民生命和健康权益的责任之体现。因此,底线安全观绝不是一种低层次的、落后的安全观,而是监狱需要持续坚守和不断发展的基础安全观。
2.治标安全观是监狱安全观体系的补充选项。虽然在目前的监狱工作话语体系里并没有治标安全观的提法,但在监狱实践中确有着广泛的市场和大量的应用。只是因为监狱系统缺乏对安全观的系统梳理和深刻认识,使得治标安全观虽有实践但却并未给予理论上的确认,更令人担忧的是,一些监狱管理者和理论研究者将治标安全观混同于底线安全观,导致对底线安全观的认识产生了偏颇,导致出现底线安全观和治本安全观两难选择的困扰。从既有的认知层面看,治标与治本更是同一话语体系中的不同层面划分。因此,优化安全观体系建设,一方面需要厘清当前监狱工作实践中针对监管安全所采取的措施,哪些是受治标安全观支配的,清晰界分并做好取舍;另一方面也要认识到治标安全观的可用价值。治标优势是能够在短期内快速解决问题,在罪犯入监初期或是违纪被惩戒期间,针对罪犯显性的危险性因素通过加强管控和隔离、阻断等手段确保其不发生问题,是有其意义与效果的。短期从治标入手,长期从治本着眼,标本兼治才能应对各种复杂局面,因人而异因时而异地消除或规避监管安全危险性因素。
3.总体安全观是监狱安全观体系的主体内容。在监狱工作所遵从的法律法规中,和监狱工作者对监狱工作宗旨的坚持和实践探索中,监狱的安全从来都未限定于监狱自身的安全,监狱工作者也没有仅仅满足于监狱自身安全。《刑法》《监狱法》隐含或明确赋予监狱刑罚执行的功能中都有着特殊预防和一般预防的要求。如《监狱法》总则中关于立法目的、基本原则等条款中提到“预防和减少犯罪”,“将罪犯改造成为守法公民”等,都是要求监狱工作着眼于向国家安全和社会安全,为社会减少不稳定因素,提供有利于稳定和发展的积极力量。从监狱工作的发展理念中,如北京局几届党委提出的“一二七”工作思路(一即坚持以改造人为中心,全面提升罪犯改造质量)、“三化”工作理念(通过狱政管理精细化、教育改造系统化、劳动改造教育化等强化对罪犯的改造)、“四为”工作理念(即监管安全为先,教育改造为本、公正执法为基,队伍建设为要)和“一四五四”北京行动纲领等,都体现了对监管安全和教育改造工作的高度重视和统筹推进,在用实际行动坚守安全底线、践行改造宗旨。当然,由于法律政策修正、国家安全形势、监狱内部环境、民警改造能力、押犯结构变化等多方面因素的影响,监狱安全的形势只会更严峻、压力只会更大。因此,监狱应进一步与时俱进,提高站位,负起更多的社会责任,置身于总体国家安全观的指导下思考和谋划监狱工作,实现监狱自身的持续安全和有序发展。
(二)优化总体安全运行体系是构建总体发展观体系的重点。
1.总体安全观是监狱安全工作的总开关。监狱工作者对监狱安全工作应保持一个何等理性而科学的态度与认识,是支配监狱安全工作发展方向的大问题。在《监狱法》颁布实施前的很长一段时期,监狱尤其是劳改农场的监管安全状况十分恶劣,每年脱逃几十上百个都不过分。那时候的监狱工作并没有清晰的安全观,占据主导地位的更应是生存问题,即监狱如何通过组织好罪犯的劳动改造获得足以支撑和维系监狱生存的生产资料,让罪犯能够自食其力,让监狱自给自足,让民警职工能够拿到工资养活家人。《监狱法》颁布实施、财政保障状况好转、监狱体制改革、监狱布局调整等,以及经济社会的快速发展,使监狱的需求由生存上升为安全。监管安全工作在监狱中的地位和作用越来越重要,以至出现个别监狱为保安全而保安全,为保安全而限制甚至放弃一些被认为创新而有效的监管改造活动。这表明,坚持一个什么样的安全观,对于监狱后续的一系列工作都具有决定性作用。要把总体国家安全观根植于监狱安全实践和监狱工作者的认识中,就必须从理念层面形成支持总体安全观的基本共识,如对监管安全应保持一个理性、科学、可行的度,而不是一味零容忍,总体安全观的总开关不打开,就难以形成一系列后续的实践。所以,总体安全观应是解放思想、尊重人权、坚持法治的思想总成,应体现出开明思想、法治思维、包容精神,应能在民警和罪犯中形成共识并与我们所处的新时代社会主流思想保持平衡,能够主导监狱工作有较为直观的管理方式方法改变和改造效能提升。
2.总体安全标准是监狱安全工作的主脉络。总体安全观需要一整套的体现政治站位和系统思维的安全标准予以细化和具体化,总体安全标准既要体现总体安全观的方向设定和价值追求,也要最大程度地吸收或改革既有的监狱安全工作制度规范。总体安全标准应有合理的度,既顾及到基本的监管安全,又能够不断激发罪犯的自主改造积极性和内驱力。总体安全标准还包括教育改造、劳动改造等有利于罪犯社会化而不是监狱化的改造活动选择和具体实施设计,如劳动改造的项目选择和组织实施,应坚持社会化大生产的标准,使罪犯体验到现代化大生产的规模化生产、专业化分工,同时要充分体现市场规律,强化罪犯的劳有所获、按劳分配的规则意识和竞争意识等。总体安全标准是选择和调整各种改造活动的标准,由总体安全标准构成监狱安全工作的总脉络,可以保持监狱安全工作的良性循环和持续运行,有利于安全观融入到监狱安全工作的各部位、各环节,推进总体安全观的规范实践。
3.总体安全措施是监狱安全工作的大平台。安全措施的合理而有效设定是安全运行体系的基础与支撑。深化总体安全观的实践必须把重点放到设定明确而具体的工作措施上,而不是将既有的各种工作措施一味地置于总体安全观的统领之下继续我行我素。安全措施包括强化罪犯行为矫正的各种矫正项目和改造活动,如内视观想等;也包括各种常规的改造活动,如亲情电话、亲情会见等。关键是以总体安全为指导对相关制度进行完善,对相关措施进行改造,如在罪犯服刑进入普管阶段后或是获得改造奖励的情况下,给予其面对面的亲情会见机会,并在效果良好的情况下使面对面无障碍亲情会见成为符合设定条件罪犯的会见常态直至其出狱,必然有利于最大程度地调动其改造内驱力。以此类推,罪犯分类制度、罪犯一日改造活动、罪犯劳动岗位确定等等都可以进行适当的改进,将原来基于确保安全甚至一禁了之的监管改造手段、措施逐步地回调至一个合理的度,最大程度发挥出其有利于促进罪犯形成健全而稳定人格的积极作用。此外,总体安全观指导下的安全措施还包括有意设定的旨在检验监狱对罪犯改造效果的手段措施,除假释、离监探亲等,还应在有组织地出监劳动、出监活动及狱内自主活动等方面推出更多具体措施,充分展现监狱对自身总体安全观实践的信心和责任与担当。
(三)将系统思维融入各项工作是构建监狱总体发展观体系的关键。
将系统思维与监狱各项工作深度融合,立足于推进五大改造新格局的创新实践,将前述完善监狱安全观体系的思路进一步拓展,完善总体思路规制下的教育观、管理观、刑罚观、人才观等总体发展观重要构成要素的理论体系与运行实践,才能构建起体系完善、功能优化、协调统一的监狱总体发展观体系,助推新时代监狱工作的创新发展。限于篇幅,仅以总体教育观、总体人才观为例,对总体发展观的关键要素作简要论述。
1.总体教育观是监狱总体发展观的重要要素。五大改造新格局强调要充分发挥教育改造的治本作用、拓展文化改造的教化功能,在一些省市推进五大改造新格局的实践方案中,将政治改造、教育改造、文化改造都一体赋予了教育改造部门,体现了教育改造工作所具有的重要地位和突出作用。教育改造作为一项重要但在时间安排上远少于劳动改造、在重视程度上远低于监管改造的监狱工作内容,当进一步将其与政治改造、文化改造装到一个篮子里后,教育改造活动势必陷入功能弱化与内容混杂的境地,并不利于监狱教育改造工作的良性发展。教育改造活动在总体安全观的指导下不断完善形式、优化流程的同时,更多的应在总体教育观的指导下,强化系统思维,坚持按教育工作自身的规律发展。总体教育观就是最大程度地调动罪犯自主学习、自我修养、自我完善的积极性和主动性,形成对知识、对学习、对文明的正确认知;同时,总体教育观也是在监狱管理者中强化对教育工作的正确认知,纠正重生产轻教育、重监管轻教育、教育无用论等不正确认知。罪犯群体中初中及以下学历占绝大比例,从总体安全观的角度看,需要为减少罪犯回归社会后的再犯罪可能性而加强学历教育等,但从总体教育观的角度看,更应引导这部分罪犯增强学习的信心、养成学习的习惯,体验到学习的乐趣,即便学习或某些知识的学习无法清晰地指向减少再犯罪,但从有利于罪犯个人成长,有利于提升整个社会公民文化素养总体水平等角度讲,都应多做一些教育的虚功。总体安全观指导下的监狱工作应是强化大安全意识,一切工作与安全息息相关;总体教育观指导下的监狱工作应是强化大教育观,一切工作都包含教育因素,以是否有利于罪犯个体发展为标准进行修正调整,综合作用于罪犯身上,满足罪犯的教育意愿与需求。
2.总体人才观是监狱总体发展观的关键因素。总体安全观、总体教育观等等所有的系统思维指导下的总体工作观,都需要有认同并执行此类观念、观点的人,强化总体人才观既是深化总体安全观的重要保障,更是推动监狱总体发展的重要动力。总体人才观同样需要与现有的监狱队伍建设工作理念有所区分、有所提升,不能将总体人才观融入当前常规的专业化、职业化民警队伍建设工作而化于无形,而是需要明确总体人才观的实践思路和创新举措,切实推进人才队伍建设。一方面要强化社会一体意识,加强与社会专业组织的合作,借助社会专业人才资源推动监狱自有人才建设难以短期解决的特种人才短缺问题,并且要完善相关制度,解决当前请专家搞讲座拍个照片发个信息或是签约时轰轰烈烈搞活动一年一次甚至之后再没联系的问题,切实在长效、实效的考核、跟踪等方面形成良性机制;另一方面是切实加强监狱高精尖人才一体化建设,形成以业务骨干、管理骨干、理论骨干为支撑,以管理、教育等方面的领军人物、权威人物为引领的人才梯队。关键是完善人才评价、考核和激励等机制,尤其要避免将专业人才简单地、一次性地与非领导职务挂钩,导致准入关竞争激励但准入后热情全失等问题。总体人才观是检验监狱机关各级领导者系统思维和宏观思考能力的关键,也是决定总体发展观能否确保方向正确和指向明确的关键。
3.法治思维是监狱总体发展观的核心因素。政治站位和系统思维是监狱总体安全观、总体发展观的精神实质,而法治思维、法治理念则是监狱总体发展观的底线坚持和核心坚守。总体发展观强化了监狱工作坚守安全底线、践行改造宗旨的基本要求,是对法治思维、法治意识的统领与强化。法治思维只有体现在监狱工作的方方面面而不仅仅是狱政管理、刑罚执行等某方面工作,政治站位只有体现在监狱工作的方方面面而不仅仅是聚焦安全等要害工作,才能获得全方位的功能发挥和成效展现。否则,目的是指向强化罪犯法治思维法治意识的,采取的狱政管理措施却是强化人治色彩的,罪犯在参加教育改造活动时感受到对自主改造积极性的激励,在回到监区生活现场后却感受到的是自主意识的被无视甚至是被遏制,指向不一致甚至背道而驰的各种改造手段与措施,不仅不利于践行改造宗旨,甚至连基本的底线安全都难以维系。因此,监狱各项工作、罪犯各种改造活动不能各说各话,必须在系统思维和法治思维层面保持统一性,共同置于总体发展观的体系内构建起具有内在一致性的监狱工作观。另一方面,总体发展观是通过提升政治站位,全面系统思考,把握整体全局,指向总体发展的监狱工作观,而不是仅聚焦安全、教育、人才等某一具体工作内容的工作观,因此,总体发展观更容易与新时代的国家治理体系与治理能力现代化,与五位一体总体布局和构建人类命运共同体等国家战略相契合,与推进以政治改造为统领的五大改造新格局的战略部署相一致,从而统领监狱各项工作聚焦发展谋划思路,推进改革创新最终实现监狱工作的创新发展。
四、相关启示暨结语
监狱总体发展观其实质就是站位更高的监狱法治发展观。十九大对新时代社会主要矛盾变化的新论断,《宪法》的修正,国家机构改革等对司法系统工作的深刻影响,也必将对监狱工作带来更全方位和深层次的影响,必将对监狱工作的法治化进程产生重大而深远的影响。监狱工作必须坚持更高政治站位,积极与社会互动并承担起社会稳定和发展的应有责任,尤其是强化政治引领、党建先行,深化改革、谋求发展,在推动刑罚执行一体化改革、《刑事执行法》立法、监狱自身体制机制改革等多方面更为积极和主动,在形成全社会关注监狱工作、支持监狱发展、充分良性互动等总体发展局面方面有所突破,使监狱不仅向社会输出“合格产品”,还输出具有先进文化特质的法治理念、刑罚理念,强化特殊预防和一般预防职能与效果,在全面推进依法治国的进程中实现监狱的高品质、可持续、经得起社会和时间检验的新发展。 

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