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人民团体和群众团体的区别

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资料简介

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在团体机构编制管理工作中,常遇到三个团体(社会团体、人民团体、群众团体)之间界限不明、概念混用的问题。在相关文件中,对同一类团体,时而用“人民团体”,时而用“群众团体”,有时还用“社会团体”。如1995年,中央编办《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》(中央编办发[1995]3号)关于团体机关机构改革对团体的称谓使用的是“社团”,即“社会团体”;2000年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈21个群众团体机关机构改革意见〉的通知》(中办发[2000]31号)使用的是“群众团体”;2007年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字[2007]2号)中,主送机关使用的是“人民团体”,文中只使用了“群众团体”。上述情况的存在,给机构编制等管理部门的日常管理服务工作、团体地位作用的界定等带来诸多不便,也存在一些争执和争议。究其原因,既有法律法规和规范性文件没有对这三个团体的内涵和外延进行权威确定的原因(如中央编办发[1995]3号文件印发时,《社会团体登记管理条例》尚未出台等),也有制定这些文件的部门不同、提出问题的角度不同、出台文件的时期不同以及习惯用法的因素。为厘清这三个概念,笔者查阅了有关法律法规、团体章程和文件,现予浅析。1、关于社会团体。《中华人民共和国宪法》序言最后一款“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则……”。这就从《宪法》的高度规定了社会团体是我国的六大类社会组织(国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业、事业组织)之一。《中华人民共和国民法通则》第三章规定了社会团体法人是我国四类法人(机关法人、企业法人、社会团体法人和事业法人)之一。《社会团体登记条例》第二条规定:“社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。第三条规定:“下列团体不属于本条例规定登记的范围: (一)参加中国人民政治协商会议的人民团体; (二)由国务院机构编制管理机关核定,并经国务院批准免于登记的团体;(三)机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”。商务印书馆《现代汉语词典》(2002年增补本)关于社团(社会团体)的定义是:“各种群众性的组织的总称,如工会、妇女联合会、学生会等”。由上述法律法规规定和《现代汉语词典》的解释应得出以下结论:在法律意义上,“社会团体”是对除国家机关、武装力量、政党、企业、事业组织之外的团体组织的总称,包括了《社会团体登记条例》列举的不需要登记的三类团体和需要登记的团体。在实际管理工作中,一般将需要到民政部门登记的团体也称之为社会团体。民政部门也设有社会团体登记管理机构。由是观之,“社会团体”这一概念可以分为广义“社会团体”和狭义“社会团体”。广义“社会团体”包括了参加中国人民政治协商会议的人民团体;由机构编制管理机关核定,并经批准免于登记的团体;机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体;需依法到民政部门登记的团体。狭义“社会团体”则单指需依法到民政部门登记的团体。2、关于人民团体。“人民团体”一词较“社会团体”一词的规范性较差。在《宪法》中没有出现“人民团体”字样。《现代汉语词典》关于人民团体的定义是:“民间的群众性组织”。《社会团体登记条例》第三条第规定:“下列团体不属于本条例规定登记的范围:(一)参加中国人民政治协商会议的人民团体……”。本《条例》为行政法规,是表述“人民团体”的规范性文件中层级最高的,这也说明了“人民团体”是一种规范性称谓,具有法律意义,人民团体应是广义社会团体的组成部分。《中国人民政治协商会议章程》总纲规定:“中国人民在长期的革命和建设进程中,结成了由中国共产党领导的,有各民主党派、无党派民主人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的……爱国统一战线”。这就明确了人民团体是政协的组成部分。由《社会团体登记条例》和《中国人民政治协商会议章程》可以推出参加了人民政协的团体均可称之为人民团体的结论。在省级政协组成单位中,工会、共青团、妇联、工商联、科协、侨联、台联均以团体(区别于界别)参加省政协,为政协的组成单位,参与参政议政。因此省总工会、团省委、省妇联、工商联、科协、侨联、台联似应称人民团体。在团体机构编制管理工作中,按中央规定,省总工会、团省委、省妇联、科协、社科联、文联、作协、侨联机关的机构编制由省委批准,这些团体机关由省委领导(其他团体机关的机构编制由省机构编制部门批准,团体机关除省法学会由省委有关部门领导或由省政府领导联系)。之所以这些团体由党委批准其机构编制,并由党委直接领导,主要考虑,法律法规赋予了部分团体的政治权利、代表范围广泛、社会影响大、参政议政能力强等因素。因此,为区别于其他团体,除省总工会、团省委、省妇联、科协、侨联外,省社科联、省文联、省作协也可称为人民团体。综上,人民团体的主要特征,一是享有法律法规赋予的权利,具有比较广泛的代表性。如工会法、妇女权益保护法、未成年人保护法等赋予工会、共青团、妇联相应权利,而且这三个团体代表性比较广泛;二是作为团体参加人民政协,是政治协商会议的组成部分,参与参政议政;三是由中国共产党的一级委员会直接领导。符合以上条件,可称为人民团体的应是:工会、共青团、妇联、科协、作协、侨联、台联、文联、工商联、社科联。其中工商联具有一定的特殊性(成立时间长,影响大,联系广泛,其领导人一般安排为同级政协副职),在实际管理上按照民主党派管理,在相关排名中,将其列在民主党派后,团体前。但其机构性质仍为人民团体。3、关于群众团体。“群众团体”较之“社会团体”和“人民团体”而言,其规范性就更差,在相关的法律法规中没有这一概念,《现代汉语词典》中也没有该词条。“群众团体”主要是历史延续下来的称谓或习惯叫法,没有法律意义。考虑历史的原因,也便于团体之间的区别,“群众团体”一词仍可继续使用。前文已经将“社会团体”和“人民团体”进行了解析,采取排除法和列举法,“群众团体”一词的含义和指向也就清楚了。在由省机构编制部门直接管理机构编制的18个团体中,除前述所称的人民团体外,均可称为群众团体,即法学会、贸促会、残疾人联合会、红十字会、黄埔同学会、中华职业教育社、计划生育协会、职工思想政治工作研究会。“人民团体”和“群众团体”界限清晰后,便于制定不同的管理政策,也便于称谓。

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